Итоги внешнего аудита НАПК: стратегический провал институции или Новикова? (Часть 2)

Вся деятельность НАПК в первую очередь направлена на смену поведения чиновников. Конкурсы на госслужбу, декларирование имущества, мониторинг конфликта интересов, а также включение функции предотвращения коррупции внутри министерств, агентств и прочих учреждений должны системно ограничивать аппетиты тех, кто решил поправить материальное положение за счет взяток и откатов. Насколько это удалось институции под руководством Новикова, определил аудит, и попытались во всех взаимосвязях обозначить в своем повествовании мы.

Однако есть еще один уровень полномочий НАПК, который не в полной мере изучили аудиторы (методику аудита составлял и утверждал Кабмин), и который оказался распорошен по всем девяти объектам их оценки. Речь об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных актов, которые принимает парламент. Ведь можно сколько угодно проверять декларации, писать стратегии и программы, но если народные депутаты приняли некачественный законодательный акт, то все исправно декларирующиеся чиновники будут выполнять правила заведомо коррупционного закона. И это, пожалуй, наиважнейший рычаг НАПК, с помощью которого антикоррупционная институция может влиять на поведение государственной системы в целом, ставить в здоровые рамки целые отрасли.

Підписуйтеcь на наш Telegram-канал Lenta.UA - ЄДИНІ незалежні новини про події в Україні та світі

Алгоритм действий НАПК нормирует статья 55 профильного закона, внутреннее Положение НАПК, а также собственная методология. Для этого в агентстве было создано специальное управление, а также налажены связи с правительством. «НАПК удалось добиться внесения изменений в Регламент Кабинета министров и заставить Кабмин направлять проекты нормативных актов в НАПК на антикоррупционную экспертизу», — уточняют аудиторы.

Однако важно другое: отсутствие четкого механизма действий после получения от НАПК выводов антикоррупционной экспертизы законопроектов. То есть НАПК не может заставить министров и депутатов писать законы без заложенных туда коррупционных лазеек, а парламент — не принимать их. Власть может обратить внимание на замечания НАПК, а может и не обратить. Однако НАПК имеет в своих руках мощный инструмент — публичность. Для чего, собственно, у агентства есть собственная медийная площадка и Общественный совет (а, кстати, где он?). Но и здесь у Александра Новикова как-то не сложилось.

Скандальный законопроект 5655 как маркер для Новикова

Законопроект о градостроительной реформе — по сути, первый сигнал, который позволил общественности и медиа усомниться в правильности того, что происходит внутри НАПК. Мы достаточно написали об этой истории лоббизма без правил со стороны власти, однако буквально пунктиром обозначим хронологию роли в ней НАПК. Это архиважный кейс, так как коррупционная основа закладывается под целую отрасль, которая будет играть ключевую роль в поствоенном восстановлении.

Свои выводы на предмет коррупционных мин 5655 НАПК опубликовало еще в октябре 2021 года, буквально через три месяца после регистрации законопроекта. «Преодоление коррупции в этой сфере нуждается в разработке и принятии комплексной правовой основы для развития градостроительства, а также внедрения эффективной системы государственного контроля и надзора. Учитывая изложенное, необходимым шагом для минимизации коррупционных рисков в сфере градостроительства является принятие Градостроительного кодекса. Проект Закона содержит коррупциогенные факторы и требует доработки с учетом указанных рекомендаций», — резюмировали эксперты НАПК. И дали свои рекомендации, как все исправить.

Больше года строительное лобби во главе с ключевым автором 5655 главой партии «Слуга народа» Еленой Шуляк «выполняли рекомендации НАПК», спамили законопроект правками, активно проталкивая в зал. Все это на фоне очевидного невосприятия законопроекта основными стейкхолдерами — органами местного самоуправления, архитекторским сообществом и экспертами. В условиях полной непрозрачности лоббисты от власти изменили законопроект на 90 процентов, и профильный комитет, который синхронно накануне голосования возглавила Шуляк, утвердил второе чтение и назначил дату голосования в зале парламента. Все это активно освещалось в медиа, и за процессом точно наблюдал руководитель НАПК Новиков.

У которого, кстати, на руках результаты недавнего исследования НАПК о приоритетных отраслях для стратегического анализа коррупционных рисков. Где по результатам анализа сфер/отраслей по критерию вероятности коррупционных рисков определены три сферы публичного управления и экономики, коррупционные правонарушения в которых наиболее часто встречаются как предмет привлечения к ответственности или расследовательской журналистики. В тройке лидеров, помимо энергетики и энергосбережения, причастные к закону 5655 — государственное регулирование ведения бизнеса и земельные отношения. 

Далее — детектив.

Александр Новиков, согласно Порядку НАПК, лично отвечающий за антикоррэкспертизу, предусмотрительно передает всю официальную часть коммуникации по 5655 своему недавно назначенному новому (ничего не подозревающему?) заму Андрею Вишневскому.

30 ноября 2022 года — НАПК за подписью Вишневского отправляет в комитет письмо с лаконичным выводом о том, что новая редакция проекта 5655 не соответствует антикоррупционной стратегии. Доработайте! И восемь страниц рекомендаций.

«Зеркало недели» ранее уже писало, что, согласно ст. 55 Закона Украины «О предотвращении коррупции», НАПК может по собственной инициативе взять переписанный законопроект на антикоррэкспертизу, что является основанием для остановки процедуры его рассмотрения или принятия сроком до десяти дней. При этом важно отметить: эксперты утверждают, что, согласно п.5 вышеупомянутого Порядка, эти десять дней могут быть достаточны только для мониторинга законодательного акта, тем более, если он переписан на 90 процентов. И если выявлены коррупционные нормы, то НАПК обязано взять законопроект на антикоррупционную экспертизу. И не важно, повторная она или нет, важно, что выявлены коррупционные нормы. Однако отсутствие четкой формулировки о повторной экспертизе в законе (а мы помним, что антикоррэкспертиза первого чтения 5655 проводилась), в случае если руководитель агентства имеет какие-то другие цели, кроме системного устранения коррупционных рисков, то НАПК, конечно, может и не проводить повторную экспертизу. Так или иначе — это точно предстоит уточнить законодателю, но профильный комитет во главе с Шуляк даже по результатам мониторинга НАЗК получил на руки 10 пунктов замечаний и рекомендаций.

При этом никакой публичной коммуникации НАПК на счет своей официальной позиции не ведет. Но так как парламентский процесс остается абсолютно закрытым, а депутаты уже говорят о назначенной дате голосования в зале, Национальный союз архитекторов Украины обращается в НАЗК с просьбой уточнить свою позицию.

8 декабря 2022 года — НАПК за подписью Вишневского дает ответ Союзу архитекторов, где уточняет, что по информации профильного комитета, заседание которого прошло в тот же день, замечания НАПК учтены, однако финальный вариант документа НАПК до сих пор не получило.

9 декабря 2022 года (за четыре дня до голосования) — «вице-премьер-министр по восстановлению Украины Александр Кубраков, проводя рабочую встречу с представителями посольств стран G7 и Евроделегации, акцентировал внимание именно на учете всех замечаний НАПК и подчеркнул важность того, что «ключевой антикоррупционный орган поддерживает эту реформу». 

13 декабря 2022 года — парламент при поддержке голосов ОПЗЖ голосует 5655. В тот же день петиция президенту с требованием ветировать закон набрала 25 тысяч голосов.  

14 декабря 2022 года — Александр Новиков в интервью НВ прямо заявил следующее: все выводы антикоррупционной экспертизы и рекомендации НАПК были полностью учтены. С точки зрения антикоррупционных механизмов НАПК не видит статей, которые создавали бы коррупционные риски. У НАПК нет вопросов к закону в том объеме, который анализировался антикоррэкспертизой.

А дальше — развязка.

26 декабря 2022 года — НАПК за подписью Андрея Вишневского дает ответ на повторный запрос НСАУ, уточняя, что финальную версию законопроекта НАПК получило только 9 декабря, то есть за четыре дня до голосования. Вишневский, указывая на нейтральность позиции НАПК (что нормально для антикоррупционного органа), уточняет, что представители НАПК не принимали участия на заседании комитета 8 декабря, а также не присутствовали в день голосования, а финальный текст, поданный на подпись президенту, до сих пор не опубликован.

«Поэтому, несмотря на распространенную информацию про учет замечаний и рекомендаций НАПК (со ссылками на предварительную информацию от членов комитета), — пишет Вишневский, — сделать окончательные выводы про степень учета своих замечаний и рекомендаций сейчас НАПК не имеет возможности».

То есть Новиков 14-го декабря имел такую возможность, а его зам 26-го — нет. 

В то же время Вишневский, акцентировав внимание на невыполненном пятом пункте замечаний и рекомендаций, подтвердил, что в последнем варианте законопроекта, который был передан НАПК, большинство замечаний все-таки были учтены. Что такое большинство, в письме не уточняется, но можем уточнить мы. На тот момент «анализ финальной редакции, которая уже стала публичной, свидетельствовал о том, «что полностью учтенными можно считать только два замечания НАЗК (4 и 6), частично учтены пять замечаний (2, 3, 7, 8 и 9), остальные три вообще не учтены». Речь о замечаниях 1,5,10. 

А теперь еще одна официальная цитата зама Новикова Андрея Вишневского, который через несколько месяцев был уволен уже по другому кейсу, где также осмелился озвучить отличную от главы НАПК позицию: «Национальное агентство всегда подчеркивало — и в своей публичной позиции на заседании комитета 28 ноября 2022 года, и в неформальной коммуникации с дипломатами стран «Большой семерки» (Александр Кубраков, читайте внимательно! — Авт.), что основным коррупционным риском этого закона считает его разработку недостаточно открытым и инклюзивным способом, с нарушением принципа прозрачности и учета общественного мнения, установленного Законом Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности». Занавес!   

Однако никаких публичных заявлений на этот счет НАПК, разумеется, не делало. Хотя Новиков при желании мог не только взять закон на повторную экспертизу, но даже обратиться к президенту с просьбой ветировать закон, механизмы которого регулируют одну из трех самых коррупционных сфер в стране. Тем более что в истории НАПК случались такие дерзкие случаи, кстати, зафиксированные аудиторами (критерий оценки 8.2). Почему этого не произошло? Возможно, ради укрепления основ ключевой для антикоррупционного блока институции, об этом захочет рассказать Андрей Вишневский? Как и о том, что делать в рамках единоначалия такой специфической институции, когда только руководитель знает, «как правильно» предотвращать коррупцию. Иначе — на выход! Потому что замы — дискреция главы НАПК. Проще говоря, его продолжение. 

Пока Александр Новиков активно посещает мероприятия Мининфраструктуры, где автор 5655 Елена Шуляк на голубом глазу рассказывает «о прозрачных основах, на которых будет строиться будущее восстановление Украины». Включая «философию закона, который буквально прошит жестким принуждением коррумпированных местных властей навести порядок в градостроительной документации». Пани Елена, читайте рекомендации НАПК: «В редакции проекта Закона усиливается роль градостроительных условий и ограничений и нивелируется градостроительная документация на местном уровне». Однако рекомендации НАЗК, в том числе и в этой части, не были выполнены. Как бы мастерски вы не шили своими белыми нитками.

Как должна работать антикоррэкспертиза? «Институциональная способность НАПК в этом направлении очень слабая, — уточняет наш источник в НАПК. — Наличие всего лишь одного небольшого управления на таком обширном и сложном направлении не решает проблему, хотя и позволяет успешно помогать министрам и депутатам, которые обращаются к НАПК в процессе подготовки законопроектов. Нацагентство должно иметь достаточное количество глубоких экспертов во всех ключевых секторах. И процедуру нужно усовершенствовать — исключить правовую неопределенность и возможность двоякой трактовки норм, чтобы не возникало подобных ситуаций, как с 5655. Только прозрачный, инклюзивный подход, который должен помогать цели этого инструмента. Ресурсы управления антикоррэкспертизы должны быть в разы больше. Тогда НАПК станет одной из ведущих частей системы предотвращения коррупции с ее сдержками и противовесами, включая Минюст, Антикорркомитет ВРУ и экспертное управление аппарата парламента».

Выводы

Во-первых, пользу проведенного международной комиссией аудита НАПК трудно переоценить. Шокирующая информация, по сути, положила на лопатки действующего главу НАПК Новикова, и как многим кажется, «может подорвать основы институции». На первый взгляд. А на второй, более внимательный и глубокий, — это наш реальный мост в Европейский Союз. Когда мы можем читать правду, говорить правду и строить государство правды.  

Во-вторых, совершенно очевидно, что самодержавное единоначалие в подобных структурах имеет свои большие риски. Так же, как и коллегиальность. И это тема для глобальной работы законодателей и аналитиков — назначать ли замов главе НАЗК руками Кабмина, менять ли методику при конкурсном отборе самого главы, давать дополнительный канал работникам внутри НАПК для информирования (вопрос кого?) о нарушениях главы (кстати, аудит отметил, что подобный канал внутренней коммуникации агентства полностью заблокирован Новиковым).

В-третьих, философия и миссия НАПК должны измениться с приоритета наказания на приоритет действенного предотвращения коррупции. НАПК — это не про дубину, которой нужно демонстративно размахивать, это система сложных инструментов, которая должна менять поведение чиновников и задавать здоровые рамки всем системам государственного управления.

Автор: Инна Ведерникова, Редактор отдела политики ZN.UA

Читайте также: Итоги внешнего аудита НАПК: стратегический провал институции или Новикова?

Читайте также: Названы наиболее коррумпированные области Украины